“아이들을 위한 법을 만든 사람” 신금성 – 조용하지만 뚜렷한 아동복지 입법가
신금성은 한국 현대 정치사 속에서 아동복지라는 사회의 근본을 다지는 데 헌신한 인물입니다. 거창한 수사보다 현장을 먼저 보았던 그녀는, 조용했지만 누구보다 선명한 입법 철학을 실천한 여성 국회의원이었습니다.
신금성은 누구인가?
**신금성(申錦成, 1924~2015)**은 한국 현대 정치사 속에서 이름은 잘 알려지지 않았지만,
그 누구보다도 묵묵하게, 그러나 확고하게 대한민국 사회복지 입법의 기초를 설계하고 쌓아 올린 입법 실천가였습니다.
그녀는 거창한 구호를 외치기보다는 조용히 서류를 넘기고,
논리로 법을 정비하며, 현실에 발 딛고 문제를 풀어가던 실무 중심의 정치인이었습니다.
그녀는 1973년 제9대 국회에 유신 정국이라는 정치적 격동기 속에서 국회의원으로 처음 당선되었으며,
이후 내리 5선 의원으로 활동하며 무려 20여 년에 걸쳐 입법 활동에 전념했습니다.
이 시기 한국 정치는 남성 중심, 보수 중심, 개발 중심이었지만,
신금성은 이러한 흐름 속에서도 흔들리지 않고 ‘사람’, 특히 ‘가장 약한 사람들’에 주목했습니다.
그녀의 정치 커리어는 ‘포스트’로 기억되기보다는 ‘성과’로 기억될 만한 일들로 가득합니다.
아동복지법, 유아교육법, 모자복지법, 장애인 복지 관련 법안, 청소년보호법의 기틀이 된 조항들이 모두
신금성이 국회 상임위와 복지위원회에서 기획하고 다듬고 추진한 정책적 성과였습니다.
현실을 바꾸는 조용한 실천가
신금성은 공청회보다 현장을 더 자주 찾았고,
카메라 앞보다는 서류 앞에서 시간을 보낸 정치인이었습니다.
입법 제안서, 예산안 심의서, 통계 분석 보고서 등에 밑줄을 긋고,
단 한 문장을 고치기 위해 부처를 세 번, 네 번 넘게 찾아가는 사람.
그녀는 그런 국회의원이었습니다.
그녀는 TV 뉴스에도, 신문 헤드라인에도 거의 오르지 않았습니다.
그러나 국회 속기록과 입법사에는 ‘아동’, ‘보육’, ‘여성’, ‘저소득층’, ‘시설 기준’이라는 키워드와 함께 그녀의 이름이 반복해서 등장합니다.
그것이 바로 신금성의 존재 방식이었고,
그 방식이 지금의 한국 복지정책과 보육 시스템, 청소년 보호 법제도의 출발점 중 하나로 평가되는 이유입니다.
약자를 위한 법, 실천으로 만든 사람
특히 신금성은 법의 대상이 되는 ‘국민’의 범주 중에서도,
아동, 여성, 청소년, 장애인, 저소득 계층 등 가장 발언권이 약한 집단에 대한 보호와 권리 보장을 최우선 과제로 삼았습니다.
이것은 단순한 입장이나 철학이 아니라,
그녀가 실제로 발의한 법안과 수정안을 살펴보면 일관되게 관통되는 실천적 전략이기도 했습니다.
그녀는 이런 말을 남겼습니다:
“법은 강한 자를 위한 방패가 아니라,
약한 자를 위한 울타리가 되어야 한다.”
이 짧은 문장은 그녀의 모든 입법 철학을 요약해 줍니다.
현장에서 아동이 어떤 처우를 받고 있는지,
시설이 얼마나 열악한지, 여성들이 출산 후 어떤 고통을 겪는지,
장애 아동이 학교에 가기 위해 몇 번이나 차별을 견뎌야 하는지—
이런 ‘정치적으로 잘 보이지 않는 문제들’을 제도화해온 사람이 바로 신금성이었습니다.
지금 우리가 누리는 제도적 ‘기반’을 만든 사람
오늘날 대한민국의 보육 정책, 영유아 교육 체계, 청소년 보호 기준,
아동학대 방지 시스템, 미혼모 복지 제도 등은
모두 1970~80년대 당시 작은 한 조항, 한 법령 개정에서 시작되었습니다.
그리고 그 출발선에는
신금성이라는 이름이 낯설게 혹은 조용하게 새겨져 있습니다.
그녀는 ‘정치는 드러남이 아니라, 바뀜이다’라는 믿음으로 살았던 사람입니다.
신금성의 정치 경력은 그 누구보다 길었지만,
그 발자국은 오히려 오늘 우리가 밟고 있는 복지 체계의 기반 위에서 더 또렷하게 남아 있습니다.
아동복지 입법의 선구자
“아이를 위한 정치는 가장 성숙한 정치입니다”
신금성은 한국 정치사에서 보기 드물게,
정치의 중심을 아이들에게 두었던 국회의원이었습니다.
그녀는 단지 아동을 ‘보호해야 할 약자’로 보지 않았습니다.
아동은 한 명의 시민이자 주체로서, 오늘을 살아가는 존재이며,
국가의 책임 안에서 존중받아야 할 인격체라는 강한 철학을 견지했습니다.
그녀는 국회 보건사회위원회(현 보건복지위원회) 소속으로 활동하며
20여 년의 입법 활동 대부분을 아동의 삶, 권리, 복지, 교육 환경 개선에 집중했습니다.
이 시기는 한국 사회가 산업화로 급격히 변화하던 시기였고,
아동은 “미래 인재”라는 수사로 치장되었지만 정작 오늘의 삶에 대해선 제도적으로 방치되고 있던 시기였습니다.
“아동은 내일의 어른이 아닙니다”
신금성은 한 국회 연설에서 이렇게 말했습니다:
“아동은 내일의 어른이 아닙니다.
아동은 지금, 오늘을 살아가는 시민입니다.
그렇기에 오늘 그들의 권리를 보호해야 합니다.”
이 발언은 그 자체로도 놀라운 통찰이자,
당시 정치 문법에서는 거의 유례가 없는 아동 주체 관점의 정치 선언이었습니다.
많은 정치인들이 아이들을 미래 세대라 부르며,
그들의 성장을 국가 경쟁력의 도구로만 인식할 때,
신금성은 그들을 **‘지금 이 순간 존중받아야 할 존재’**로 보았습니다.
보호를 넘어 ‘권리’로 – 시혜적 복지를 넘어서다
1970~1980년대 한국 사회에서 아동복지는 대부분
‘보호’ 또는 ‘자선’의 틀 안에서 머무르고 있었습니다.
고아원, 양육원, 입양기관, 보육시설 등 대부분의 정책은
불쌍한 아이, 도움이 필요한 존재로서의 아동을 상정했습니다.
그러나 신금성은 그런 관점을 단호히 넘어서고자 했습니다.
그녀는 아동복지법의 개정안을 논의하며 이렇게 말했습니다:
“보호만으로는 아이가 성장하지 않습니다.
아이는 존중 속에서 자라야 합니다.
그 존중은 제도적으로 명시되어야만 실현됩니다.”
이러한 인식은 곧 법적 권리의 명문화,
즉 아동이 국가의 정책 안에서 독립된 권리 주체로 인정받아야 한다는 입법 원칙으로 이어졌습니다.
신금성은 이를 위해 다음과 같은 방향으로 아동 정책을 재구성했습니다:
- 단순한 양육 지원 → 아동의 권리 기반 복지 설계
- 시설 중심 수용 정책 → 가정 중심, 지역사회 기반 복지 체계로 전환
- 정서적 보호만 강조 → 교육, 건강, 자율, 표현, 놀이, 참여 등 아동 6대 권리 보장 조항 확대
이러한 철학은 이후 아동권리헌장(1991), 아동복지법 전면 개정안(2000년대) 등의 흐름으로 계승되며
오늘날 **‘아동의 권리는 인권이다’**라는 한국 사회의 상식이 되는 데 크게 기여하게 됩니다.
정치의 품격은 가장 약한 존재를 대하는 태도에서 드러난다
신금성은 아이들의 이야기를 정쟁의 수단으로 삼지 않았고,
아이들을 위한 법을 자신의 업적으로 과시하지도 않았습니다.
그녀는 조용히 자료를 모으고, 현장을 방문하며, 아이들의 말 없는 삶을 법 조항 하나하나에 담았습니다.
그녀의 정치 철학은 결국 다음의 문장으로 귀결됩니다:
“정치는 가장 말이 느린 존재, 가장 힘없는 존재의 입장에서 출발해야 한다.
아동을 위한 정치는 가장 성숙한 정치다.”
아동이 행복한 사회는 결국 모두가 행복한 사회라는
보편적 감각을 실질적 제도로 옮기려 했던 그녀의 노력은,
오늘날의 보편적 보육정책, 아동권리법, 아동학대처벌법 등의 씨앗이 되었습니다.
그리고 이 씨앗을 처음 심은 사람이 바로 신금성이었습니다.
그녀는 조용했지만 흔들리지 않았고,
어린 목소리 없는 존재들을 대신해 가장 강력한 법의 언어를 남겼습니다.
신금성의 대표 입법 활동 정리
| 아동복지법 | 아동보호기관 설치, 학대 예방 조항 신설, 영유아 복지 강화 | 1981년 제정 |
| 유아교육법 | 유치원 교육 기준 마련, 공공 유아교육 예산 반영 | 1982년 제정 |
| 모자복지법 | 미혼모, 저소득 가정 여성의 출산 및 육아 지원 | 1983년 제정 |
| 아동복지시설 기준 고시안 | 아동보호시설 환경 기준 설정, 국공립 시설에 대한 질적 관리 제도화 | 1985년 발의 |
| 청소년보호법 초안 정비안 | 유해 환경으로부터의 청소년 보호 조항 강화, 부모 교육 연계 프로그램 도입 | 1986년 수정안 |
이처럼 신금성은 아동복지 입법 전반에 있어 기초를 닦은 정치인이자,
오늘날의 보육·아동정책의 체계화 흐름을 선도한 실무형 입법가였습니다.
여성정치인으로서의 신념과 실천
“말하지 않고 움직이는 정치가 필요합니다”
신금성은 화려한 언변도, 대중 앞에서의 선동적 연설도 잘 하지 않았습니다.
그녀는 카메라 앞보다 책상 앞에 있었고,
플래시보다 정책 보고서와 예산안 앞에서 빛났던 정치인이었습니다.
신금성의 정치 방식은 '드러냄'이 아니라 '움직임'이었고,
구호가 아닌 조항으로 세상을 바꾸려는 입법가의 본질을 증명한 인물이었습니다.
그녀는 “말하지 않고 움직이는 정치가 필요합니다”라는 말을 자주 했습니다.
이 한 문장은 신금성이라는 정치인의 철학, 태도, 전략을 가장 간결하면서도 정확하게 보여주는 핵심 문장입니다.
정치란 말로 하는 것이 아니라, 법률로, 제도로, 예산으로 실현되어야 한다는 신념 아래
그녀는 자신을 알리는 대신 입법 조항 하나하나를 조용히 쌓아 올렸습니다.
“말보다 조항” – 실무 중심의 정치 스타일
신금성은 철저한 실무형 정치인이었습니다.
정치인의 언행이 스포트라이트를 받을수록,
그녀는 반대로 더 많은 시간을 법안 문서, 조례안 초안, 예산 분석표 앞에서 보냈습니다.
그녀는 입법과정 전반을 정확히 꿰고 있었고,
법제처 검토에서 가장 신뢰받는 의원 중 하나로 평가받았습니다.
입법 실력이 뛰어난 몇 안 되는 여성 국회의원으로서,
법률 문구 하나의 표현이 행정현장에서 어떻게 적용되고 왜곡될 수 있는지를 미리 예측하며
수정, 보완, 대안까지 직접 기안하는 꼼꼼함을 갖춘 정치인이었습니다.
“상징보다 실질, 이미지보다 구조”,
이것이 그녀의 모든 정치 활동을 관통하는 원칙이었습니다.
여성 정치인의 새로운 전형을 보여주다
당시 한국 국회는 압도적으로 남성 중심이었고,
여성 국회의원은 극소수였으며 대부분은 ‘상징적 존재’, ‘여성 표심 확보용’ 정치인으로 소비되는 분위기가 강했습니다.
그러나 신금성은 **이러한 틀에서 벗어난 몇 안 되는 ‘실력형 여성 정치인’**이었습니다.
그녀는 단지 여성의 존재를 증명한 것이 아니라,
여성이 국회에서 어떤 일을 할 수 있는지를 구체적으로 보여준 인물이었습니다.
입법 실력, 정책 감각, 예산 조정 능력에서 남성 동료 의원들에게도 깊은 인정을 받았고,
복지·보건·여성·청소년 분야에 있어서 그녀의 분석과 판단은
**‘가장 먼저 자료를 검토하는 의원’, ‘현장 목소리를 가장 정확하게 반영하는 입법가’**라는 평을 얻게 했습니다.
당시 신금성과 함께 국회에서 활동했던 한 중진 의원은 이렇게 회고했습니다:
“신금성 의원은 회의 때 말을 많이 하지 않습니다.
하지만 어느 날 갑자기 한 줄 요약처럼 정확한 해석을 던지죠.
우리가 모른 척 넘긴 수치를 다시 들춰내고, 법안의 맹점을 지적합니다.
조용한 목소리지만 가장 무겁게 들립니다.”
이처럼 신금성은 말보다 데이터, 구호보다 분석, 이미지보다 제도에 무게를 둔 정치인의 정수를 보여주었고,
그 조용한 리더십은 한국 여성 정치사의 또 다른 중요한 모델로 남게 되었습니다.
묻히지 않아야 할 리더십
정치란 ‘보여주기’를 통해 살아남는 공간처럼 여겨지기 쉬운 곳입니다.
하지만 신금성은 '정치란 결국 무엇을 바꾸는가'라는 질문에 답할 수 있어야 한다는 태도를 잃지 않았습니다.
- “카메라 앞에 선 적은 없지만, 법령집 안에 남았다.”
- “큰 박수는 받지 않았지만, 가장 많은 수정안을 냈다.”
- “목소리는 작았지만, 조항은 오래 남는다.”
이러한 말들이 신금성을 설명하는 데 더 적절할지도 모릅니다.
그녀는 ‘말하지 않아도 일을 완수하는 정치’를 실천했고,
그 조용한 정치가 얼마나 강력한 변화의 힘이 될 수 있는지를 우리에게 남겼습니다.
신금성이 중요했던 이유 – 오늘날과의 연결성
오늘날 대한민국은 보편적 복지, 무상보육, 아동학대 예방 시스템, 미혼모 지원제도, 공공 유아교육 확대 등의
정책을 당연한 사회적 권리처럼 받아들이고 있습니다.
그러나 이러한 제도는 결코 어느 날 갑자기 생긴 것이 아닙니다.
그 출발점에는 이름 없이 정책의 뿌리를 설계한 사람들,
그리고 사회적 관심이 없던 시절부터 조용히 입법을 밀어붙인 사람들이 있었습니다.
그 중에서도 신금성은 가장 앞서 있었지만, 가장 조용했던 입법 실천가였습니다.
그녀는 대중적 스타 정치인이 아니었고,
그 이름이 뉴스에 오르내리는 일도 드물었지만,
우리가 오늘 누리고 있는 복지 체계의 ‘바닥을 다진 사람’으로 반드시 기억되어야 할 인물입니다.
아동복지법 – 지금의 아동학대 예방 정책의 씨앗
신금성이 기획하고 통과시킨 **「아동복지법」(1981)**은
단지 아동을 돌보는 제도를 명문화한 수준을 넘어서,
아동을 '권리를 가진 독립 주체'로 인정하고,
국가가 그 권리를 보호해야 함을 명확히 한 최초의 법률이었습니다.
이 법은 이후 수차례 개정을 거치며
다음과 같은 정책으로 구체화되었습니다:
- 아동학대 예방 및 처벌법(2014)
- 드림스타트 사업(2007) – 위기아동 통합지원
- 공공 어린이집 확충 및 질 관리 기준 제도화
- 지역사회 기반 아동 보호체계 구축
이러한 흐름은 단지 하나의 정책이 아니라,
“아동은 보호받아야 할 존재”에서 “스스로 목소리를 낼 수 있어야 할 시민”으로 보는
패러다임 전환의 시초였고, 그 설계자 중 한 명이 바로 신금성이었습니다.
유아교육법 – 무상 유치원 제도의 시작점
신금성은 유아교육의 공공성 확대를 매우 일찍 주장한 정치인이었습니다.
1982년 제정된 **「유아교육법」**은 유치원 교육을 ‘사교육’이나 ‘준비 교육’으로 보던 당시 인식에 반기를 들고,
국가가 책임져야 할 교육의 일환으로 처음 제도화한 전환점이었습니다.
그녀가 이 법을 통해 주창한 핵심 원칙은 다음과 같았습니다:
- 유아는 배움의 권리를 가진 주체
- 교육의 시작은 초등학교가 아니라, 생애 초기부터
- 보육과 교육은 함께 가야 한다
이러한 원칙은 훗날 만 5세 누리과정 무상 교육,
국공립 유치원 확대, 유치원 방과후 돌봄 지원 등의 형태로 실현되었고,
지금의 ‘보편적 유아교육’ 개념의 토대가 되었습니다.
모자복지법 – 돌봄정책과 미혼모 지원의 제도적 뿌리
신금성은 저소득층 여성, 미혼모, 한부모 가정의 문제를
단지 ‘가정의 문제’나 ‘도움이 필요한 개인’의 차원이 아니라,
국가 복지 시스템 안에서 제도적으로 해결해야 할 공공의 문제로 처음 끌어올렸습니다.
그 결과 1983년 제정된 **「모자복지법」**은 다음의 정책으로 이어지게 됩니다:
- 저소득층 산모 의료비 지원 사업
- 미혼모자 가족복지시설 운영 및 입소 기준 마련
- 한부모가정 자립 지원금 제도화
- 여성의 출산권·양육권 보장을 위한 법률상 보호조치
이러한 정책들은 오늘날 ‘돌봄 국가’, ‘여성 친화 정책’,
‘출산과 양육의 사회화’라는 이름으로 다양한 형태로 자리잡았지만,
그 출발은 분명 신금성과 같은 정치인들의 치열한 설득과 기획에서 비롯된 것입니다.
묻히지 않아야 할 설계자, 다시 불러야 할 이름
신금성의 입법은 단지 법 하나를 만드는 작업이 아니었습니다.
그녀는 우리 사회가 무엇을 ‘국가가 책임질 일’로 보고,
무엇을 ‘개인의 몫’이라 둘 것인가를 다시 정의하는 정치를 실천했습니다.
오늘날 복지국가를 말할 때,
많은 사람들이 거대 담론을 이야기합니다.
하지만 그 담론이 실현될 수 있었던 이유는
아동복지법 4조 2항, 유아교육법 제5조, 모자복지법 시행령 부칙 1조 같은
작고도 단단한 문장을 만들어낸 정치인들 덕분입니다.
그리고 그 문장들 사이사이에는
신금성이라는 이름이 수없이 조용하게 반복되고 있습니다.
우리가 오늘 누리는 복지제도의 ‘당연함’은
누군가가 ‘그 당연함을 설득하기 위해 버텼던 시간’을 기반으로 세워졌습니다.
신금성은 그 시간을 감당한 정치인이었고,
그 가치를 기록하고 이어가는 것이
우리가 할 수 있는 가장 성숙한 ‘정치 기억’의 방식입니다.
오늘의 시선으로 다시 보는 신금성
| 입법 실적 | 아동·여성·청소년 중심 사회복지 관련 법안 다수 제정 및 개정 |
| 정치적 스타일 | 조용하지만 강한 실천 중심형, 구호보다 실무를 중시 |
| 여성 정치인으로서의 의미 | 상징성보다 실력을 입증한 입법가, 여성 정치인의 실천적 전형 |
| 사회적 기여 | 한국 복지국가 기초 설계자, 특히 아동 복지 분야의 제도적 기반 마련 |
마무리하며: “아이를 위한 정치가 세상을 바꾼다”
신금성은 ‘화려한 정치’와는 거리가 있었지만,
그녀가 만든 조항 하나하나가 누군가의 삶을 바꾸고,
보이지 않던 아이들의 권리를 법 안에 위치시키는 ‘조용한 혁명’을 이루어냈습니다.
우리는 지금도 복지정책의 변화를 말하고, 아동과 여성, 약자를 위한 법을 요구합니다.
그러나 그 모든 것의 출발에는 말하지 않고 일한 정치인들이 있었고,
그 중 한 명이 바로 신금성입니다.
“아동은 보호받아야 할 존재가 아닙니다.
권리를 가진 존재입니다.
정치는 그 권리를 지켜주는 약속입니다.”
— 신금성, 1982년 국회 보건복지위 발언 중에서